An Agenda for a reformed cohesion policy - Relatório Barca, 2009

Relatório solicitado pela comissária da Politica Regional Danuta Hubner ao economista Fabrizio Barca com vista à reforma da política de coesão da União Europeia suportada por uma abordagem de base territorial

Em 2008, no âmbito do debate sobre o futuro da Política de Coesão da União Europeia, a Comissária da Política Regional Danuta Hubner pede a Fabrizio a preparação de um relatório independente com a avaliação da eficácia da Política de Coesão, bem como com uma série de propostas para a sua reforma no período pós 2013.

Em 2009, Fabrizio Barca, após oito audições e seminários com peritos e decisores políticos e dez documentos de trabalho, apresenta o relatório An Agenda for a reformed cohesion policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations. Trata-se de um relatório central e muito influente para a definição da Política de Coesão para o período 2014-2020.

O relatório assume como grande objectivo da Política de Coesão da União Europeia, não um de redistribuição inter-regional, mas de mudança institucional e de quebra com ineficiências e armadilhas de exclusão social, focando-se nas abordagens territoriais integradas como a resposta metodológica mais adequada para a sua concretização, e em 10 pilares de governança:

1: Concentração inovadora do investimento num conjunto discreto de prioridades e alocação territorial conservadora  (manutenção dos critérios de atribuição de fundos, ou seja, PIB per capita);

2: Novo quadro de desenvolvimento estratégico europeu, suportado por um diálogo entre a Comissão e os Estados-Membros, com princípios, indicadores e objectivos muito claros em termos de aferição de resultados;

3: Renovar o acordo contratual, a implementação e o sistema de relatórios, mediante um Contrato de Desenvolvimento Estratégico Nacional entre a Comissão e os Estados-Membros, a selecção de prioridades e a fundamentação em resultados e a verificação dos compromissos acordados;

4: Reforçar a governança das grandes prioridades, assegurando que a Comissão determine um conjunto de condicionalidades às entidades nacionais para fins de obtenção de financiamento das prioridades específicas e avalie os progressos realizados;

5: Favorecer a despesa suplementar, inovadora e flexível, criando uma ligação directa com o Pacto de Estabilidade e Crescimento;

6: Promover a experimentação e mobilizar os agentes locais (incentivando a participação, mas igualmente evitando a captura por interesses de certos grupos em detrimento de outros), estabelecendo um pequeno fundo para acções territoriais inovadoras com o envolvimento de peritos internacionais ao nível local;

7: Promover o processo de aprendizagem: avançar para uma avaliação de impacte prospectiva, incluindo a definição e implementação de métodos contrafactuais (o que e onde funciona melhor) para avaliação do impacto das intervenções politicas;

8: Reforçar o papel da Comissão como centro de competências, desenvolvendo especializações e uma coordenação acrescida entre as suas Direcções-Gerais;

9: Tratar da gestão financeira e do controlo, prosseguindo a simplificação em curso e outros meios de redução dos custos e encargos da Comissão, Estados-Membros e beneficiários;

10: Reforçar o sistema de equilíbrio e controlo dos poderes políticos a alto nível, entre a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho, mediante a criação formal de um Conselho para a política de coesão e um debate continuado sobre os seus conteúdos, resultados e impactos.

A base territorial (place-based, no original) deve ser entendida enquanto o resultado de um processo político, onde a intervenção externa visa corrigir três falhas de mercado e de governo:

  • Círculos viciosos de ineficiência na utilização dos recursos (subutilização dos recursos, abaixo do potencial no curto e longo prazo) em resultado da captura pelas elites locais das instituições económicas e da persistência dos efeitos de instituições fracas;
  • Círculos viciosos de exclusão social (quantidade excessiva de pessoas abaixo de um determinado rendimento ou de outros indicadores de bem-estar) devido à persistência dos efeitos de instituições fracas e/ou à perpetuação das circunstâncias individuais de exclusão;
  • Acesso e uso limitado de informação sobre os impactes globais e sistémicos das políticas locais e captura por interesses privados do processo de decisão, que determinam a necessidade de maior transparência e escrutínio das políticas públicas e de maior verificação dos resultados mediante intervenções espaciais explícitas. 

As políticas de base territorial constituem estratégia de longo-prazo que têm como objectivo reduzir a ineficiência e exclusão social persistentes em lugares específicos através de intervenções externas e governança multinível, onde dois níveis de governação partilham responsabilidades por um serviço ou bem público:

  • os níveis elevados de governo estabelecem objectivos e padrões de desempenho e impõem as 'regras do jogo' (quadro contratual);
  • os níveis locais têm a liberdade de avançar como consideram mais adequado (seleccionar projectos e alocar fundos a lugares, garantindo ligação e promover a construção institucional, a aprendizagem e a monitorização dos resultados)

Os territórios (place, no original) são definidos através de um processo político enquanto regiões que funcionalmente apresentam um conjunto de condições condutivas do desenvolvimento com maior aplicação do que em áreas menores ou maiores do que a considerada.

Para atingir o seu máximo potencial, as abordagens de base territorial devem ter em consideração, não apenas o lugar, mas os indivíduos que nele vivem, potenciando simultaneamente a territorialização da agenda social e a ‘socialização’ da agenda territorial. Por outro lado, elas terão de escapar ao canto ‘espacial’ para que têm sido relegadas, recuperar a integração das dimensões económica e social e ampliar a sua esfera de actuação para além dos escassos programas europeus nos quais tem sido aplicada.  

A aplicação desta perspectiva no contexto da União Europeia significa que a esta compete a definição do quadro de referência, das prioridades e das condicionalidades, enquanto às jurisdições regionais e nacionais compete a responsabilidade de definir os lugares e os projectos. A governança multinível tem assim de combinar condicionalidades com subsidiariedade, determinando que o financiamento fica dependente da realização das prioridades definidas ao nível europeu, mas que a sua gestão, realizada pelos níveis inferiores, ganha autonomia.  

Para além de afirmar as intervenções de base territorial como a abordagem mais moderna e efectiva de promoção do desenvolvimento económico e social, que permite, em comparação com programas sectoriais, compreender e considerar os efeitos espaciais das políticas e medidas institucionais, o relatório indica este como o único modelo político que, indo ao encontro das expectativas dos cidadãos, é compatível com o presente estado de desenvolvimento político e com a limitada legitimidade democrática da União Europeia.

Por outro lado, o relatório tem presente o quadro de desenvolvimento territorial do espaço europeu, fortemente marcado por uma diversidade institucional e por uma estrutura policêntrica, na qual o crescimento das grandes aglomerações se encontra limitado e a densificação das redes entre as grandes aglomerações e as regiões onde se inserem e entre cidades de pequena e média dimensão são centrais para promover a coesão e o desenvolvimento.

O relatório afirma, como bases da política de coesão da União Europeia:

1.       Um sistema de governança multinível com enfoque nos territórios / lugares;

2.       Um sistema de compromissos contratuais, vertical (entre níveis de governação) e horizontal (entre sectores de política);

3.       Uma rede europeia para a difusão de ferramentas metodológicas;

4.       Uma atitude positiva e capacidade para parcerias;

5.       A ideia de financiamento a acções territoriais inovadoras. 

Data da última atualização: 31/08/2017
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